Un excelente informe del CEPA (Centro de Economía Política Argentina) que explica claramente el ajuste que se viene. Desde salud a educación y desde Defensa hasta energía. Sin desperdicio.
Contenido
El proyecto de ley de presupuesto 2025 contiene disposiciones que precisan y amplifican lo anunciado por el Presidente el día domingo 15 de septiembre.
En primer lugar, los artículos 1 y 70 establecen la “regla fiscal”. Es una reedición de la regla de “déficit cero” de la ley 25.453 del año 2001. Aquella norma fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema en el año 2002 (fallo “Tobar”). La Corte Suprema consideró que implicaba un exceso de discrecionalidad a favor del Poder Ejecutivo y que no cumplía con los términos propios de una medida de emergencia, en tanto no contenía una pauta temporal concreta de vigencia.
ARTÍCULO 1° Establécese como regla fiscal, que el Sector Público Nacional deberá obtener a partir del Ejercicio 2025 y en todos los ejercicios subsiguientes, un resultado financiero equilibrado o superavitario. La presente Regla Fiscal implica que frente a cualquier desvío en los ingresos proyectados que afecte negativamente el equilibrio financiero, los gastos deberán, como mínimo, recortarse en la misma proporción. Para ello, las partidas no sujetas a un monto de ejecución mínimo previsto legalmente, deberán ser recortadas en la proporción necesaria con el fin de restablecer el referido equilibrio financiero.
ARTÍCULO 70.- Incorpórase como artículo 11 bis de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional Nº 24.156 y sus modificatorias, el siguiente:
“ARTÍCULO 11 bis.- Establécese como regla fiscal, que el Sector Público Nacional deberá obtener un resultado financiero equilibrado o superavitario. La presente Regla Fiscal implica que frente a cualquier desvío en los ingresos proyectados que afecte negativamente el equilibrio financiero, los gastos deberán, como mínimo, recortarse en la misma proporción.
Para ello, las partidas no sujetas a un monto de ejecución mínimo previsto legalmente, deberán ser recortadas en la proporción necesaria a fin de reestablecer el referido equilibrio financiero.”
La “regla fiscal” es, así, ante todo un instrumento de discrecionalidad a favor del Poder Ejecutivo. Si un presupuesto consistiera en una planificación seria de ingresos y egresos, el Congreso no debería permitirle al Poder Ejecutivo que vaya corrigiendo los números como le resulte más cómodo. Por eso, la “regla fiscal” supone, además de mayor discrecionalidad, una generosa delegación de facultades por parte del Congreso al Poder Ejecutivo para que cambie -o corrija- este presupuesto. El Congreso no debería conceder este permiso, sino simplemente limitarse a aprobar o rechazar un proyecto concreto de presupuesto. Sin ir muy lejos, en 2022, la entonces oposición requirió, para aprobar el presupuesto, que se incluyera un artículo que obligase al Poder Ejecutivo a remitir una ley complementaria en caso de que la tasa de inflación superase en un 10% a la prevista (artículo 131, ley de presupuesto para el año 2023, 27.701). 4
Asimismo, cabe subrayar que está vigente la ley 25.917 de responsabilidad fiscal (del año 2004, modificada en 2018), cuyo artículo 10 ordena que el gasto público presupuestario no puede aumentar más que el índice de precios al consumidor.
En segundo lugar, “regla fiscal” se presenta con una excepción que es vaciada en este mismo proyecto. La excepción se daría en “partidas no sujetas a un monto de ejecución mínimo previsto legalmente”. Pero, en el resto del proyecto hay varios artículos (entre ellos, el art. 27 sobre educación y el FONDEF y art. 68 sobre asignaciones familiares) que le permiten al Poder Ejecutivo profundizar un ajuste discrecional, al eliminar o suspender las pautas legales vigentes (esto se desarrolla en apartado ulterior).
En otras palabras, la “regla fiscal” viene acompañada de la eliminación de sus excepciones y se ejecutaría contra -expresamente- la educación y la seguridad social. Con el art. 18 se prevé, adicionalmente, que la función educación se financie con recursos coparticipables.
En tercer lugar, el proyecto contiene autorizaciones para que el Poder Ejecutivo reordene sus números como mejor lo considere y sin pasar por el Congreso. El artículo 21 le permite tomar a su cargo obligaciones generadas en el Mercado Eléctrico Mayorista. Y los artículos 51, 52, 53 y 54 le otorgan facultades para renegociar o reperfilar deuda, incluso sin cumplir con los requisitos del artículo 65 de la ley 24.156 de Administración Financiera.
Por último, el artículo 69 propone la ratificación de la fórmula previsional contenida en el DNU 274/2024, pese a que el Poder Ejecutivo acaba de vetar la ley previsional sancionada por el Congreso.
En conclusión:
1) Este Gobierno confirma su desprecio por los presupuestos, puesto que gestionó y ajustó discrecionalmente durante 2024 con un presupuesto prorrogado. Y pretende hacer algo similar en 2025 -y años subsiguientes- con la excusa de la “regla fiscal”. Y, eventualmente sin presupuesto, repetir la discrecionalidad en el destino de recursos.
2) La “regla fiscal” está lejos de ser un parámetro concreto y válido. En 2002 la Corte Suprema ya alertó que podría dar lugar a discrecionalidades y a afectaciones de derechos constitucionales. Pareciera improbable que la actual Corte, tan proclive a fallar contra los trabajadores, cambie su postura.
3) Se establecen excepciones a medida de la “regla fiscal”. Esto convierte a la regla en una trampa, es decir, en una habilitación a favor del Poder Ejecutivo para que reconvierta el presupuesto a su gusto. La regla es rígida para la ciudadanía y flexible para el Poder Ejecutivo.
4) En su discurso, Milei diferenció el gasto automático del discrecional, para enfatizar que el primero se encuentra “protegido”. Pero ninguno de los dos lo están, en el caso del automático, las jubilaciones son el mejor ejemplo: ya sufrieron un veto presidencial que impidió la recomposición por la inflación de enero.
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Regla fiscal 2025 vs. Ley Déficit Cero 2001
La Ley de Ley Déficit Cero sancionada en el año 2001, estableció en su art. 10:
Artículo 10. Cuando los recursos presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender a la totalidad de los créditos presupuestarios previstos, se reducirán proporcionalmente los créditos correspondientes a la totalidad del Sector Público Nacional, de modo de mantener el equilibrio entre gastos operativos y recursos presupuestarios. La reducción afectará a los créditos respectivos en la proporción que resulte necesaria a tal fin y se aplicará, incluso, a los créditos destinados a atender el pago de retribuciones periódicas por cualquier concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones, pensiones, así como aquellas transferencias que los organismos y entidades receptoras utilicen para el pago de dichos conceptos.
La reducción de los créditos presupuestarios que se disponga de acuerdo con lo previsto en el presente artículo importará de pleno derecho la reducción de las retribuciones alcanzadas, cualquiera que fuera su concepto, incluyendo sueldos, haberes, adicionales, asignaciones familiares, jubilaciones y pensiones. Estas últimas en los casos que correspondiere. Las reducciones de retribuciones se aplicarán proporcionalmente a toda la escala salarial o de haberes según corresponda.
Clarín en su tapa del 30 de julio de 2001, publicaba: 6
¿Cuáles son las similitudes y diferencias entre Ley de Presupuesto 2025 y la Ley Déficit Cero de 2001?
Similitudes:
Diferencias:
Fallo de la Corte Suprema sobre la Ley de Déficit Cero
Aquel artículo fue declarado inconstitucional por la Corte Suprema en el fallo “Tobar” de 2002. En ese caso se revisó la constitucionalidad de la medida concerniente al recorte de salarial de un empleado público. La mayoría de la Corte Suprema consideró que la norma en cuestión, al ser de emergencia, debía establecer un plazo concreto de vigencia. 7
Dijo la mayoría de la Corte Suprema:
13) Que, como surge de las consideraciones precedentes, las normas en cuestión carecen de márgenes temporales de vigencia, pues -como lo destaca el Señor Procurador General- han sido concebidas para «regir en todo tiempo», es decir tanto en épocas de emergencia como en circunstancias normales, con el solo requisito de que se presente el desequilibrio financiero que habilita la puesta en marcha del mecanismo de reducción salarial.
Lo expuesto es particularmente grave si se advierte que los derechos de los habitantes se encontrarían a merced de la discrecionalidad con que el poder público resolviese llevar su política económica, gestando un desajuste que podría fácilmente conjurar con la disposición de los salarios de los trabajadores estatales, con grave afectación del derecho de propiedad y de las normas constitucionales que protegen la relación laboral.
14) Que esa incompatibilidad con la Constitución Nacional no puede salvarse con el control concreto del ejercicio que en cada caso haga el Poder Ejecutivo de las facultades así conferidas, ya que la violación de los derechos y garantías resulta de la perpetua incertidumbre a que se verían sometidos los agentes públicos respecto de su régimen remunerativo, el que podría ser continuamente alterado, de modo que el afectado se vería en la necesidad de acudir frecuentemente a la justicia para confrontar la modificación con la sustancia de la relación de empleo originariamente concertada.
15) La legislación sub examine ha transgredido esos límites, ya que no impone una limitación razonable y temporaria a la integridad salarial de los agentes públicos, fundada en razones de emergencia y en el interés general, sino que los somete a una indefinición de los márgenes remunerativos, sujeta a variables totalmente ajenas a la relación de empleo y carentes de toda previsibilidad para el trabajador, que ve así irremediablemente perdido uno de los elementos básicos que definen el desempeño laboral.
16) Que, en ese marco, es contrario a la Constitución Nacional un régimen normativo que difiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la determinación de remuneraciones y haberes previsionales, de naturaleza alimentaria, no como una alternativa de excepción susceptible de control jurisdiccional, sino como una herramienta de política económica, destinada circunstancialmente a la reducción del gasto público y estabilidad de las cuentas fiscales.8
17) A la luz de lo expuesto, tal como lo entendieron los jueces de la causa, se constata que el efecto producido por las normas impugnadas excede, pues, el ejercicio válido de los poderes de emergencia lo que justifica su declaración de inconstitucionalidad.
Dijo el juez Petracchi:
4°) Que el art. 10 de la ley 25.453 no cumple con los estándares mencionados, en especial, en lo atinente a la razonabilidad del medio empleado. En efecto, al sujetar la retribución del agente -de modo absoluto y sin limitación alguna- a la existencia de recursos fiscales, crea tal y tan grande estado de incertidumbre que desnaturaliza la sustancia misma de la relación de empleo público. A la luz de dicha norma, el actor tiene una única certeza: que deberá seguir trabajando en iguales condiciones a las que regían antes. Lo que no sabe es si cobrará algo por su trabajo y, en ese caso, cuánto será. Todo dependerá de la eficacia recaudadora del Estado, de la cual el demandante no podría, claro está, con- vertirse en garante.
En la medida que la aplicación de la “regla fiscal” afectase remuneraciones salariales del sector público (u otro tipo de prestación de carácter alimentario, como las asignaciones familiares), podría darse un caso similar al resuelto por la Corte Suprema en 2002. Es decir que se tornaría aplicable la doctrina del fallo “Tobar”, ya que habría coincidencia de supuestos fácticos y normativos: el Poder Ejecutivo podría recortar prestaciones alimentarias gracias a una habilitación legal, sin otra pauta que alcanzar el equilibrio financiero. En otras palabras, para quienes trabajen en la Administración Pública o reciban asignaciones familiares no habrá certezas respecto a lo que cobrarán. Si este Gobierno errase en sus proyecciones, o simplemente quisiera modificarlas, podría ajustar sobre empleados o beneficiarios de la seguridad social.
A su vez, las jubilaciones y pensiones estarían exentas, en tanto cuentan con una fórmula de movilidad. Pero esa fórmula fue establecida por un DNU de un Gobierno que rechaza recomponer sus haberes. Con tan solo un nuevo DNU que eliminase la movilidad, las jubilaciones y pensiones podrían correr la misma suerte de recorte que los salarios públicos y las asignaciones familiares.
Lo que la regla fiscal no dice es que el Tesoro, por el desarme de los pasivos remunerados del BCRA, emitió Letras Capitalizables (LECAPs) y también emitió LEFI, garantizadas por el BCRA. Es decir, los pasivos remunerados no fueron absorbidos por una mayor demanda de dinero, sino que fueron traspasados al Tesoro.
Las LECAPs son letras del Tesoro Nacional capitalizables en pesos, es decir, son títulos de deuda de corto plazo emitidos por el Estado Nacional que pagan una renta que se 9
capitaliza mensualmente hasta la fecha de vencimiento. Los vencimientos son los siguientes:
Luego de las LECAPs, el segundo instrumento usado para absorber los pasivos remunerados fueron las LEFI. Recordemos el Comunicado del BCRA al momento de emisión de las LEFI:
“La instrumentación del traspaso de los pasivos remunerados se realizará a través de la LeFi, emitida por el Tesoro Nacional. Esta letra capitalizará a la tasa de política monetaria informada por el BCRA. Las entidades financieras podrán adquirir diariamente la LeFi y vender total o parcialmente su tenencia al BCRA, garantizando que el mecanismo permita adecuar la liquidez a las necesidades de la economía. Esta nueva letra tendrá un plazo máximo de 1 año y solo podrá ser negociada entre las entidades financieras y el BCRA. El directorio dispuso que la LeFi se operará a su valor técnico y no computará para el límite de Financiamiento al Sector Público no Financiero.
Con la migración de los pases pasivos del BCRA, el costo financiero de este excedente de pesos comenzará a ser asumido por el Tesoro Nacional. Para ello, el Ministerio de Economía efectuará un depósito en el BCRA, con el objetivo de cubrir el costo financiero en que incurra el BCRA en el manejo de la liquidez con la LeFi.”
Como detalla el comunicado, las características de las LEFI es que la tasa de interés la define el BCRA y se capitaliza, es decir, los intereses se adicionan al capital mes a mes y se cobran cuando el título vence. Esto implica que el pago del interés no impacta en 2024, sino en 2025, y lo hace en forma de deuda. 10
¿Cuánto acumula la deuda por LECAP y LEFI?
Según la Consultora EcoGo que dirige Marina Dal Poggeto, la deuda por LECAPs y LEFI (acumulando capital e intereses) ascenderá a 3% del PBI a fin de 2025, tal como se observa en el grafico siguiente. 11
Art 68. Actualización de asignaciones familiares
Las asignaciones por hijo, por hijo con discapacidad, prenatal, por ayuda escolar anual, por nacimiento, por adopción, por matrimonio, la AUH, la asignación por embarazo para protección social y por cuidado de la salud integral (previstas en la Ley 24.714), que perciben trabajadores registrados y no registrados actualmente son móviles. Esto significa que aumentan automáticamente (en función de la fórmula previsional). Lo mismo sucede con los límites y rangos de ingresos del grupo familiar que determina el cobro (o no) de la asignación.
A través del artículo 68 del Presupuesto 2025, se deroga el carácter móvil:
ARTÍCULO 68.- Deróganse los artículos 1°, 3° y 4° de la Ley N° 27.160.
¿Qué dicen estos artículos de la Ley N° 27.160?
ARTÍCULO 1° — Las asignaciones familiares previstas en la ley 24.714, sus normas complementarias y modificatorias, con excepción de la establecida en el inciso e) del artículo 6° de la ley 24.714, serán móviles.
El cálculo del índice de movilidad se realizará conforme a lo previsto en el Anexo de la ley 26.417.
La movilidad se aplicará al monto de las asignaciones familiares y a la actualización de los rangos de ingresos del grupo familiar que determinan el cobro, en los casos en que corresponde su utilización.
En ningún caso la aplicación de dicho índice podrá producir una disminución del valor de la asignación.
ARTÍCULO 3° — La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) tendrá a su cargo el cálculo de la movilidad de conformidad con las pautas establecidas en la presente ley.
ARTÍCULO 4° — La movilidad establecida en esta ley se aplicará por primera vez en oportunidad del cálculo correspondiente al mes de marzo del año 2016.
De este modo, el monto de la asignación y quién la percibe quedaría a discreción del Poder Ejecutivo, lo cual le permitiría -tal y como hicieron con el bono para la jubilación mínima- congelarlas y licuarlas, o bien directamente reducirlas o restringir su alcance.
En las partidas estimadas en el Presupuesto 2025, sin embargo, las asignaciones familiares aumentarían en términos reales 7,9% respecto a 2024 y 16,9% en relación a 2023. En 2025 se prevé destinar a este rubro $7.827.741 millones. 12
En las metas físicas del Presupuesto que se encuentran en la siguiente tabla no se prevé un incremento significativo de beneficiarios. Por ejemplo, las AUH aumentarán 0,4%, pasando de 4.061.018 personas a 4.078.706.
Metas físicas seleccionadas de ANSES
Fuente: Presupuesto 2025
Por lo antedicho, el aumento debiera ocurrir por un incremento real del monto a pagar. Sin embargo, la eliminación de la movilidad dejará esta definición a discreción de Milei.
Art 27. Desfinanciamiento de la educación
Se suspenden para 2025 un conjunto de normativas legales que establecen pisos mínimos de partidas. Así, el Poder Ejecutivo podrá reducir dichas partidas a discreción. Estas partidas incluyen educación, ciencia y técnica, educación técnica y defensa:
ARTÍCULO 27.- En el marco de la emergencia pública declarada por el artículo 1 de la Ley 27.742 de Bases y Puntos de Partida para la Libertad de los Argentinos, suspéndese para el Ejercicio 2025 el cumplimiento del artículo 9 de la Ley N 26.206 de Educación Nacional y sus modificatorias; de los artículos 5, 6 y 7 de la Ley 27.614 de Financiamiento del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación; del artículo 52 de la Ley No 26.058 de Educación Técnico Profesional y del inciso 1 del artículo 4 de la Ley N 27.565 del Fondo Nacional de la Defensa.
En materia de educación, el artículo 9 de la Ley 26.206 establece que para educación debe destinarse 6% del PBI considerando el gasto de las provincias, CABA y el Estado Nacional
ARTICULO 9º — El Estado garantiza el financiamiento del Sistema Educativo Nacional conforme a las previsiones de la presente ley. Cumplidas las metas de financiamiento establecidas en la Ley Nº 26.075, el presupuesto consolidado del Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires destinado exclusivamente a educación, no será inferior al SEIS POR CIENTO (6%) del Producto Interno Bruto (PIB). 13
Como puede apreciarse, el gasto educativo aumenta sostenidamente hasta llegar a su pico de 6,4% del PIB en 2015, para luego comenzar un descenso gradual hasta el rango de 5% – 5,5%, en el cual se sostiene hasta 2022, último dato disponible.
Evolución del gasto consolidado en educación, CyT como % del PIB
Art 27. Desfinanciamiento del sistema de nacional de ciencia, tecnología e innovación
En lo referido al financiamiento del sistema de nacional de ciencia, tecnología e innovación, la Ley 27.614 establece para 2025 que debía destinarse 0,45% del PBI.
Artículo 5º- Nivel de participación. A fin de dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 2º, el presupuesto destinado a la función ciencia y técnica se incrementará progresivamente hasta alcanzar, en el año 2032, como mínimo, una participación del uno por ciento (1%) del Producto Bruto Interno (PBI) de cada año.
4,2% 4,6% 4,9% 5,2% 5,9% 5,4% 5,8% 5,9% 6,0% 6,0%6,4% 6,1%6,0%5,3%5,2% 5,5%5,1% 5,3% 3,0% 3,5% 4,0% 4,5% 5,0% 5,5% 6,0% 6,5% 7,0% 200520062007200820092010201120122013201420152016201720182019202020212022 Gasto como % del PIB Objetivo según Ley 26.07514
Artículo 6º- Progresividad. A fin de dar cumplimiento a los objetivos establecidos en el artículo 3º y garantizar el incremento progresivo y sostenido de los recursos destinados a fortalecer el Sistema de Ciencia, Tecnología e Innovación, al momento de elaborar el presupuesto nacional, la inversión en la función ciencia y técnica crecerá anualmente de acuerdo a los porcentajes mínimos que se consignan en la siguiente tabla:
Artículo 7º- Garantía. La asignación de recursos para la función ciencia y técnica del presupuesto nacional nunca será inferior, en términos absolutos, a la del presupuesto del año anterior. En los ejercicios fiscales en los que la aplicación del porcentual del Producto Bruto Interno (PBI) previsto en el artículo 6° diera por resultado un monto menor o igual al del año anterior, facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros a efectuar las modificaciones presupuestarias necesarias con el fin de dar cumplimiento a los objetivos de la presente ley.
En 2023 se destinó a ciencia y técnica 0,26% del PBI. En 2024 se redujo a 0,23% del PBI.
En 2025, se estima destinar 0,22% del PBI.
Art. 27. Desfinanciamiento de la educación técnica
En materia de educación técnica, la Ley 26.058 establece que se deben destinar 0,2% de los ingresos del Sector Público Nacional.
ARTICULO 52. — Créase el Fondo Nacional para la Educación Técnico Profesional que será financiado con un monto anual que no podrá ser inferior al CERO COMA DOS POR CIENTO (0,2%) del total de los Ingresos Corrientes previstos en el Presupuesto Anual Consolidado para el Sector Público Nacional, que se computarán en forma adicional a los recursos que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología tiene asignados a otros programas de inversión en escuelas.
En 2023 se destinaron 0,1% de los recursos; en 2024 según el presupuesto vigente se destinarán 0,05% y para 2025 se prevé 0,04%. 15
Art 27. Desfinanciamiento de las FFAA para la defensa
En materia de defensa, el Fondo Nacional de la Defensa establece a través de la Ley 27.565 para el año 2025 un mínimo para financiar el proceso de reequipamiento de las Fuerzas Armadas de 0,8% de los ingresos del SPN:
Artículo 4°- Constitución e integración del fondo. Recursos. El Fondo Nacional de la Defensa estará integrado de la siguiente forma:
Este aporte es independiente a los recursos que sean asignados al Ministerio de Defensa y a las Fuerzas Armadas en el presupuesto nacional.
Esto equivaldría a $951.866,6 millones. Sin embargo, según el Presupuesto 2025, se destinarán $35.230 millones, es decir, 3,7% del piso que establece la Ley.
Resulta llamativo que se habilite el recorte sobre el área de Defensa. En agosto de este año ingresó a la Cámara de Diputados el proyecto de ley sobre “actuación de fuerzas armadas ante hechos de terrorismo” (13-PE-2014) impulsado por Petri, Ministro de Defensa, y por Bullrich, Ministra de Seguridad. En palabras del propio proyecto, aquel versa sobre la adición de funciones respecto a las ya existentes, en especial para combate al narcotráfico. Es imposible soslayar la paradoja: si en este presupuesto se busca reducir fondos para el reequipamiento de las Fuerzas Armadas, por el otro proyecto, se busca sumarle funciones a las mismas. Más allá del profundo riesgo latente que significa destinar FFAA a tareas de seguridad interior considerando los crímenes cometidos en la última dictadura cívico militar, esa fórmula, que consiste en mayores atribuciones sin recursos, está destinada a la ineficacia.
Art 21. Obligaciones del Mercado Eléctrico Mayorista (MEM)
El gobierno solo asegura el pago automático por el Complejo Hidroeléctrico de Salto Grande. En los restantes casos, no se precisa el momento ni la forma de pago. El articulo reza así:
ARTÍCULO 21.- El Estado nacional toma a su cargo las obligaciones generadas en el Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) por aplicación de la Resolución N° 406 del 8 de septiembre de 2003 de la Secretaría de Energía, entonces dependiente del ex Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, correspondientes a las acreencias de Nucleoeléctrica Argentina Sociedad Anónima (NASA), de la Entidad Binacional Yacyretá (EBY), de Energía Argentina Sociedad Anónima (ENARSA), de las regalías a las Provincias de Corrientes y Misiones por la generación de la Entidad Binacional Yacyretá y a los excedentes generados por el Complejo Hidroeléctrico de Salto Grande, estos últimos en el marco de las leyes Nros. 24.954 y 25.671, por las transacciones económicas realizadas hasta el 31 de diciembre de 2025.
En el caso de los excedentes generados por el Complejo Hidroeléctrico de Salto Grande mencionados en el párrafo anterior, las transferencias de esos fondos -incluidos los derivados de las transacciones económicas realizadas con posterioridad al 31 de diciembre de 2025- se depositarán mensualmente y de manera automática, del 1° al 10 de cada mes, en las cuentas correspondientes al Fondo Especial de Salto Grande, en base al cálculo de los excedentes generados por las transacciones económicas realizadas durante el mes inmediato anterior. Las transferencias indicadas se harán a través del Banco de la Nación Argentina (BNA), entidad que no percibirá retribución de ninguna especie por los servicios que preste conforme al presente artículo.
Tal como fuera establecido en la versión original de la Ley Bases (y luego retirado), este proyecto busca otorgar un cheque en blanco al Ejecutivo para la reestructuración de deudas.1
1 Recordemos que la Ley Bases, versión de diciembre 2023, en su artículo 107, establecía la eliminación de un artículo clave de la Ley de Fortalecimiento de la Sostenibilidad de la Deuda Pública N° 27.612, conjugado con la reforma del art. 65 de la Ley 24.156 que se apuntaba a que el Ejecutivo se endeudara sin la intervención del Congreso, en franca contradicción con el art. 75, incs. 4 y 7 de la Constitución Nacional que pone la función de arreglar la deuda en cabeza del Congreso Nacional. El proyecto apuntaba, por un lado, a que el PEN no tuviera obligación de pedir autorización al Congreso en caso de endeudamiento, cuestión que, más allá de la derogación del 17
artículo en cuestión de la Ley 27.612, es exigida por la Constitución Nacional. Por otro lado, reformaba el artículo 65 de la Ley 24.156, buscando eliminar el requisito de mejorar dos de tres variables financieras (tasa, plazo y/o capital) en una reestructuración de deuda.
Se trata del artículo 54 de la Ley de Presupuesto, que sustituye el artículo 55 de la Ley 11.672 Complementaria Permanente del Presupuesto, y lo reemplaza por otra redacción. Con el cambio, pretende poder realizar canjes de deuda sin cumplir con los estándares del art. 65 de la LAF, invocando para ello las facultades del art. 55 de la Ley Permanente – que dejaría de remitir al artículo 65 de la LAF-. Se pretende con ello que los canjes hechos bajo esa otra norma no deban respetar los estándares del artículo 65.
Ley de Administración Financiera, artículo 65: “El PODER EJECUTIVO NACIONAL podrá realizar operaciones de crédito público para reestructurar la deuda pública y los avales otorgados en los términos de los artículos 62 y 64 mediante su consolidación, conversión o renegociación, en la medida que ello implique un mejoramiento de los montos, plazos y/o intereses de las operaciones originales.”
¿Cuáles son esos estándares contenidos en el artículo 65 de la LAF? La interpretación del articulo 65 significa que deben mejorarse dos de tres variables financieras (tasa, plazo y/o capital) en una reestructuración de deuda.
En este sentido, este Presupuesto 2025, con la modificación citada, no establece pauta ninguna para renegociar la deuda. Esto implica que, ante una reestructuración, pueda producirse un incremento en el monto adeudado, aún respetando el cupo de deuda autorizado por el Congreso. Ello podría ocurrir estirando plazos, pero ofreciendo mayores tasas, lo que empeoraría el valor presente neto de esa deuda reestructurada, pudiendo resultar ruinoso para el país en determinadas circunstancias.
Una pauta de razonabilidad indicaría que, en todo caso, esa afectación del cupo de endeudamiento autorizado por la ley de presupuesto debiera producirse siempre que no se mejoren dos de los tres elementos: tasa, plazo y/o monto o siempre que se empeore el valor presente neto de la deuda.
Por cierto, en relación a las autorizaciones del Poder Legislativo hacia el Ejecutivo, no debe perderse de vista que la del artículo 65 de la LAF no deja de ser una delegación legislativa, con lo cual debiera cumplir con los estándares jurisprudenciales de nuestra Corte Suprema. Es decir: debe existir una exigencia, requisito o pauta de parte del Poder Legislativo para la tarea encomendada al Poder Ejecutivo. De lo contrario, se trata de una habilitación sin controles: un cheque en blanco.
El mega canje de Sturzenegger en 2001 fue el caso paradigmático de una reestructuración de deuda ruinosa para nuestro país, que empeoró el perfil de deuda del Tesoro Nacional. Sturzenegger fue procesado por una maniobra que favoreció a sus amigos, unos 7 bancos que cobraron comisiones por USD 150 millones, por hacer de intermediarios de sí mismos. 18
Otros funcionarios como Caputo y Bausili tienen antecedentes de negociar en favor de los de afuera: Caputo, del Deutsche Bank, fue parte del acuerdo con los fondos buitres y promovió la fuga de dólares del primer desembolso del FMI. Santiago Bausili fue procesado por cobrar una indemnización del Deutsche Bank mientras negociaba con ellos mismos créditos con altas comisiones. Un día antes de asumir al frente del BCRA con el gobierno de Milei, se le revocó el procesamiento.
En negrita se marcan los extractos suprimidos del articulo 55 original (Ley Permanente) en el proyecto de Ley de Presupuesto 2025:
ARTICULO 55.- Facúltase a la SECRETARIA DE HACIENDA y a la SECRETARIA DE FINANZAS ambas del MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS PUBLICAS para realizar operaciones de administración de pasivos, cualquiera sea el instrumento que las exprese. Estas operaciones podrán incluir la reestructuración de la deuda pública en el marco del Artículo 65 de la Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional Nº 24.156 y sus modificaciones; la compra, venta y/o canje de instrumentos financieros, tales como bonos o acciones, pases de monedas, tasas de interés o títulos; la compra y venta de opciones sobre instrumentos financieros y cualquier otra transacción financiera habitual en los mercados de productos derivados. Estas transacciones podrán realizarse a través de entidades creadas “ad hoc”. Las operaciones referidas en el presente artículo no estarán alcanzadas por las disposiciones del Decreto Nº 1.023 del 13 de agosto de 2001 y sus modificaciones. Los gastos e intereses relacionados con estas operaciones deberán ser registrados en la Jurisdicción 90 – Servicio de la Deuda Pública.
Para la fijación de los precios de las operaciones se deberán tomar en cuenta los valores existentes en los mercados y/o utilizar los mecanismos usuales específicos para cada transacción.
Los instrumentos que se adquieran mediante estas operaciones o por ventas de activos podrán mantenerse en cartera a fin de poder utilizarlos en operaciones de pase, opciones, conversiones y cualquier otro tipo de operación habitual en los mercados.
Cuando en alguna de dichas operaciones la contraparte de la SECRETARIA DE HACIENDA y la SECRETARIA DE FINANZAS se encontrare sujeta a cualquiera de los procedimientos regidos por la Ley Nº 24.522 de Concursos y Quiebras, o los previstos en los Artículos 34, 35 bis, 44, 48, 50 y siguientes de la Ley Nº 21.526 de Entidades Financieras, y sus modificaciones, y al cual fueran aplicables las disposiciones de la Ley Nº 24.522 de Concursos y Quiebras, no serán de aplicación:
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A contramano del discurso oficial, según el Presupuesto la presión tributaria aumentará en 2025: “la presión tributaria pasaría de 22,37% del PIB en el año 2024 a 22,92% en el año 2025”. Ese incremento se reparte de manera muy desigual: aumenta por mayor carga sobre los trabajadores (vía Ganancias, Monotributo), mejora en el Comercio Exterior (tanto exportaciones como importaciones) y la recaudación por impuesto a los combustibles (que repercutirá en mayor precio de la nafta y el transporte), que compensará la reducción de un impuesto progresivo a los más ricos como Bienes Personales. 20
Fuente: Presupuesto 2025
Reducción BBPP
La disminución de la alícuota sobre este impuesto, que abonan sólo 409.081 personas (año fiscal 2022), así como el Régimen Especial de ingreso del Impuesto a los Bienes Personales (REIBP) que contempla el “adelanto” de 5 años, a una tasa muy baja, vigente en 2024, repercutirá en una menor recaudación en 2025. En términos de PBI, BBPP pasará de representar 0,19% del PBI a 0,11%. En recaudación, implicará una reducción interanual de 40,4% en términos reales.
Eliminación del impuesto PAIS
El impuesto vence legalmente el 31/12/24 y no se prevé su renovación, por lo cual se reduce a 0 su peso. En 2024, tras la decisión de Caputo de aumentar la alícuota y extender su alcance, el impuesto PAIS llegó a representar 1,1% del PBI.
Crecimiento de Impuesto a los Combustibles y Monotributo
La actualización del impuesto a los combustibles implicará un crecimiento en la recaudación de 96,9% en términos reales respecto a 2024. También el monotributo presenta una sensible suba de 128,9%.
Aumento de Derechos de Exportación
El incremento de derechos de exportación (+100%) no resulta compatible con el aumento del tipo de cambio (+18,3% anual) y de las exportaciones (+7,7%). Ello generó rumores de suba de alícuotas que obligó a Caputo a aclarar en X: 21
También hizo lo propio la Cámara de la Industria Aceitera Argentina (CIARA): 22
Gasto tributario: sin revisión y con leve aumento
Respecto al gasto tributario, incluidos en la famosa “separata” que había enviado el anterior Ministro de Economía para su discusión en el Congreso, cabe aclarar que el actual gobierno llevó a cabo un cambio en la metodología de medición. A partir de dicha modificación, el gasto tributario representará en 2025 3,54% del PBI, aumentando respecto de 2024 (3,48% del PBI), pero reduciéndose en relación a 2023 (4%).
Principales recortes de partidas
El presupuesto 2025 contiene recortes de partidas en todos los rubros, se detallan algunos rubros seleccionados.
1) Salud
2) Educación
3) Ciencia y Tecnología
. Comisión Nacional de Energía Atómica: en el marco de la paralización del reactor CAREM, los recursos caen 10,8% en relación a 2024 y -37,8% frente a 2023.
4) Desarrollo productivo
5) Seguridad Social
| Variación del presupuesto de UUNN en términos reales, 2024 (devengado) y 2025 Variación real interanual del presupuesto universitario | 2024 | 2025 |
| Universidad de Buenos Aires | -30,4% | -10,1% |
| Universidad de la Defensa Nacional | -24,3% | -10,3% |
| Universidad de Rafaela | -40,8% | 3,5% |
| Universidad Nacional Arturo Jauretche | -24,4% | -8,1% |
| Universidad Nacional de Avellaneda | -29,3% | -8,2% |
| Universidad Nacional de Catamarca | -33,0% | -3,8% |
| Universidad Nacional de Chaco Austral | -40,2% | 3,5% |
| Universidad Nacional de Chilecito | -36,2% | -6,4% |
| Universidad Nacional de Comechingones | -42,7% | 4,1% |
| Universidad Nacional de Córdoba | -33,4% | -3,8% |
| Universidad Nacional de Cuyo | -33,5% | -5,7% |
| Universidad Nacional de Entre Ríos | -38,4% | -3,7% |
| Universidad Nacional de Formosa | -29,4% | -5,7% |
| Universidad Nacional de General San Martín | -39,3% | 1,2% |
| Universidad Nacional de General Sarmiento | -32,9% | -4,7% |
| Universidad Nacional de Guillermo Brown | -42,6% | -7,6% |
| Universidad Nacional de Hurlingham | -49,1% | 10,0% |
| Universidad Nacional de Jujuy | -33,6% | -3,0% |
| Universidad Nacional de La Matanza | -37,5% | -4,7% |
| Universidad Nacional de La Pampa | -42,3% | 0,6% |
| Universidad Nacional de la Patagonia | -33,5% | -3,2% |
| Universidad Nacional de la Patagonia Austral | -33,5% | -3,2% |
| Universidad Nacional de La Plata | -33,4% | -6,1% |
| Universidad Nacional de La Rioja | -33,9% | -3,3% |
| Universidad Nacional de Lanús | -34,1% | -2,7% |
| Universidad Nacional de las Artes | -32,8% | -3,8% |
| Universidad Nacional de Lomas de Zamora | -43,2% | 10,9% |
| Universidad Nacional de Luján | -32,3% | -5,8% |
| Universidad Nacional de Mar del Plata | -32,6% | -5,7% |
| Universidad Nacional de Misiones | -34,9% | -1,7% |
El “Pacto de Mayo”: los gobernadores firmaron 25% de gasto sobre PBI
Al mismo tiempo que aumenta la presión tributaria nacional, Milei en su discurso del domingo 15/9 le pidió a las provincias que ajusten más el cinturón: “Por eso, a los gobernadores les digo: cumplir el compromiso de bajar el gasto público consolidado a 25 puntos del PBI requiere que las provincias, en su conjunto, hagan un ajuste adicional de 60
mil millones de dólares”.
Espert, en declaraciones a radio Rivadavia, sostuvo: “Acá lo que tiene que venir es un gran ajuste de empleo público en provincias y municipios. Sin la colaboración de ellos no llega ni en motoneta (al gasto de) 25 puntos del producto (en lugar) del 33 que estamos hoy”. Corrigió el número de Milei, y sostuvo que el recorte ascendería a USD 20 mil millones.
Recordemos que el ratio 25% de gasto sobre PBI es el punto 3 del Pacto de Mayo, que firmaron 18 gobernadores. A continuación, los 10 puntos del Pacto:
A continuación, los países con ese nivel de gasto en el mundo, son los siguientes:
Fuente: Datosmacro
¿Por qué es tan importante para el gobierno reducir el déficit de los niveles subnacionales? La mejor respuesta la dio Domingo Cavallo, hablando de la Convertibilidad de los noventa. El ex Ministro de Economía de Menem y de De la Rúa, Cavallo, sostuvo el 8 de diciembre 2021:
“La gente seguía apoyando la Convertibilidad y estaba muy contenta con la Convertibilidad y con la estabilidad que se había logrado con la Convertibilidad. La gente no le echaba la culpa a la crisis que se estaba viviendo con la Convertibilidad. La gente razonaba bien, sabía que el problema era que había habido un gasto excesivo de las provincias, que se han endeudado con el sistema bancario, eran problemas que había que resolver”.
En el Presupuesto 2025, figura el siguiente cuadro que detalla los Recursos de Origen Nacional (RON) a provincias y a CABA con la distribución según régimen vigente. El total de recursos destinados a las provincias por la Ley de Coparticipación Federal de Impuestos asciende a $51.957.492 millones ($51,9 billones). Al sumar el resto de las partidas que se transfieren a las provincias por fuera de CFI, el total asciende a 29
$57.005.717 millones. Con un dólar a $982, arroja un valor de USD 58.050 millones de dólares. Es decir, se apuntaría recortar el equivalente a un tercio de lo que las provincias perciben por Coparticipación.
Como se observa en el cuadro que sigue, las provincias están recibiendo menos recaudación que Nación. Si comparamos la caída del total de transferencias a provincias de RON (Recursos de Origen Nacional) con la caída del total de la recaudación nacional, éstas presentan una diferencia significativa: el total de la recaudación nacional disminuye con menos intensidad que las transferencias a provincias por RON. Esto se produce porque, en la recaudación nacional, el desplome de IVA y Ganancias se encuentra parcialmente compensado por el ingreso adicional de Derechos de exportación y de Impuesto PAIS que generó la devaluación y la ampliación y aumento del Impuesto PAIS en diciembre. El aumento en la recaudación de estos dos tributos no alcanza a las arcas provinciales ya que ninguno de ellos es coparticipable.
Así, mientras los RON transferidos a las provincias, incluso considerando la excepcionalidad de Ganancias en mayo, se desplomaron entre 11,5% y 26,7% (promedio de -14,1%) en lo que va de 2024, la recaudación nacional se redujo entre 4% y 14,8% (promedio de -7,3%). 30
Evolución interanual real de transferencias de RON y de recaudación nacional, enero 2024- agosto 2024, en porcentaje
La recaudación fiscal actualmente, al mes de agosto como último dato disponible, sufre un importante impacto negativo, tanto en el nivel nacional como en los niveles subnacionales. Resulta relevante indagar en el peso relativo de estas transferencias sobre el total de los recursos provinciales.
Los ingresos provinciales provienen básicamente de dos fuentes: recursos propios (principalmente, Ingresos Brutos, Inmobiliario, Automotor y Sellos) y recursos tributarios de origen nacional, principalmente por transferencias de coparticipación. En lo que respecta a las transferencias tributarias de origen nacional, éstas representan una buena parte de los ingresos provinciales: en promedio, alcanzan 56,6% en recursos de Coparticipación Federal de Impuestos (CFI), mientras que si se incorpora el resto de transferencias de origen nacional (RON), el guarismo asciende a 70,3% del total. Como se percibe en el gráfico que sigue, algunas provincias presentan un alto nivel de dependencia de los recursos tributarios de origen nacional, principalmente por recursos coparticipables, como Formosa, La Rioja, Catamarca, Chaco, Jujuy, San Juan, mientras que, en el otro extremo, los niveles de recaudación de recursos locales son sensiblemente mayores, como en el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 31
Recursos tributarios de origen nacional sobre el total de recursos provinciales, 2021
Fuente: CEPA en base a Ministerio del Interior. 2021 es el último dato disponible.
Crecimiento
El presupuesto estima una caída para 2024 de 3,8% y un crecimiento de 5,0% para 2025. El pronóstico del gobierno es más optimista que lo que considera el mercado. El REM BCRA prevé una recuperación en 2025 de 3,5%, lo que significaría sólo recuperar el terreno perdido.
Inflación
Se parte del supuesto de una inflación del 104,4% a diciembre de 2024. Es un dato llamativo: implica una inflación de 1,2% mensual para los cuatro meses restantes de 2024. Se proyecta un proceso de desinflación agresivo: para el 2025 se prevé una inflación del 18,3%, lo que equivale a una inflación mensual del 1,4%. Para 2026 y 2027 continuaría la desinflación sensible: 11,6% y 7,4% respectivamente.
Las estimaciones difieren de las proyecciones del REM BCRA, ya que estima 122,9% de mediana para 2024 y 44,7% para los doce meses entre 08/24 y 07/25.
Expectativas de evolución del PBI, relevamientos desde marzo 2024 a agosto 2024
77,2% 78,5% 75,4% 70,1% 69,0% 70,5% 66,4% 58,2% 59,7% 60,0% 62,8% 57,6% 58,8% 53,1% 49,8% 47,2% 47,8% 48,6% 33,3% 35,6% 8,7% 15,5% 13,9% 14,9% 15,9% 16,7% 15,1% 13,1% 17,8% 13,8% 13,0% 9,8% 14,6% 12,0% 12,2% 15,0% 16,6% 15,2% 11,9% 17,2% 11,2% 3,5% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% CFI resto RON32 33
Dólar
El Presupuesto prevé un dólar a $1.207,0 en diciembre de 2025, es decir, una suba del tipo de cambio de 18,3% en el año. Dos conclusiones: no habrá saltos cambiarios, y el FX se mueve a la par de la inflación. La tasa de depreciación va cayendo con los años, acompañando la inflación, y terminando al 7,3% en 2027.
El REM BCRA prevé $1.025,4 para diciembre (aunque el top 10 indica $1.071,9). Para los doce meses que van desde 9/24 a 8/25, el REM BCRA considera que el FX estará en $1.387,9, es decir, 15% más que el previsto por el gobierno a diciembre de 2025.
Expectativas de evolución del Tipo de Cambio, relevamientos agosto 2024
Derechos de exportación
El Presupuesto establece un incremento sensible de los Derechos de Exportación. Esto se produciría sin incremento de alícuotas.
20,6% 13,2% 11,0% 8,8% 4,2% 4,6% 4,0% 4,2% 3,5% 3,5% 3,3% 3,6% 1,2% 1,2% 1,2% 1,2% -5,0% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio Julio Agosto Septiembre Octubre Noviembre Diciembre REM BCRA Presupuesto34
Según el presupuesto sería por “mayores saldos exportables”, lo cual no sólo es difícil de sostener en los niveles que prevé el presupuesto, sino que, además, va a contramano de lo que se estima para el año próximo en materia de exportaciones agropecuaria.
La respuesta de Caputo argumentando la “base baja de comparación” no saldó la cuestión. 35
Fuente: AFISPOP en base a S.E., CAMMESA, ENARGAS, AYSA Y BCRA
*CPP: Cobertura Promedio Ponderada por nivel de segmentación (N1, N2, N3)
El Presupuesto estima que se reducirá la cobertura de energía eléctrica con subsidios.
El objetivo para 2025 es que el 84,83% del costo de la energía sea cubierto por los usuarios vía tarifas.
Metas físicas seleccionadas
Fuente: Presupuesto 2025
¿Cuánto es en la actualidad? Una estimación realizada por el Área Fiscal y Políticas
Públicas del IIEP de la UBA (AFISPOP), estima que la cobertura actual, en servicio de
electricidad es de 40%. En concreto, implica una reducción de subsidios de 25%.
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